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简论殡葬行政执法

    作为行政法上的重要内容,殡葬行政执法属于部门行政法中民政行政法的一个具体问题,是重要的行政执法活动,是民政行政法制中不可缺少的环节,在民政行政法制的建设中占有重要的地位。长期以来,我国殡葬执法工作处于行政法制建设的薄弱环节,实践的经验并不丰富①,理论的建设更是欠缺②。随着我国社会主义市场经济建设的日益完善、以法治国的确立以及加入世界贸易组织的需要,对殡葬执法工作也提出越来越高的要求。因此理论上的建设就成为日益紧迫的任务。本文结合行政法治的一般理论和殡葬执法工作的实践,就殡葬行政执法的概念和原则作以探讨。

一、殡葬行政执法的概念和特点

    根据行政执法的一般理论,行政执法被界定为行政机关执行法律的行为,是主管行政机关采取的直接影响相对一方权利义务的具体行为;或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为③。因此,殡葬行政执法的概念便可概括为:民政部门采取的执行殡葬法律法规的行为,是民政机关采取的直接影响殡葬管理相对方权利义务或对相对方权利义务的行使和履行情况进行检查监督的具体行政行为。

    作为一种重要的民政行政行为的形式,殡葬行政执法除具有一般行政行为所共有的执行性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征外,还具有以下方面的特点:

    1、协调性。殡葬工作经常被喻为是一项复杂的系统工程,主要在于它牵涉到行政机关的多个部门,甚至社会生活的诸多方面,因此,殡葬行政执法是一项协调性很强的工作。如在治理乱埋乱葬的问题时,就涉及各级政府的协调,从而实现民政、公安、基层政府、精神文明建设机构等的配合和联合执法。在殡仪服务环境治理当中,民政、工商的联合执法更是常见的形式。协调性执法在一般的殡葬法规中也是常见的,如《北京市殡葬管理条例》第三十四条规定:对于非法传销、炒买炒卖墓穴和骨灰格位、出售寿穴等行为,由民政部门会同工商行政管理部门限期改正……没收违法所得,并处违法所得1倍以上3倍以下罚款。

    2、专门性。殡葬行政执法又是一项专门的执法活动。首先表现为其所依据的主要法律文件的专门性。国务院有专门的《殡葬管理条例》,各地一般也都通过了自己的法规,还有民政部的一些相关规章。其次,表现为殡葬事务的专门性。长期以来,殡葬行业在我国是作为特殊行业而存在,主要基于其行业本身显然区分于其他行业的特点。第三,表现为许多地区建立起专门的执法队伍,进行专门的殡葬行政执法活动。

二、殡葬行政执法的原则

    1、合法性原则

    实行依法治国,建设社会主义法治国家是我们的治国方略和追求目标。法治必然要求依法行政,这是实现法治建设的关键。殡葬行政执法也必须首先符合行政合法性原则。

    (1)殡葬行政执法合法性原则首先要求执法主体必须合法。

    目前我国的殡葬行政专门执法的主体是国家民政部和各省(直辖市)、市、县民政局,国务院颁布的条例及各地制定的法规也都确立了殡葬执法由民政部门主管的原则。近几年来,许多地方的民政部门设立专门的殡葬行政执法机构。这类行政执法机构,由民政局直接或实行委托管理,以民政局名义开展执法活动。

主体合法还要求执法主体必须在法律法规授权的范围内活动,不得超越法律规定的权限。对于行政机关的行为,从法理学的角度讲,是采用“法无授权则禁止”的规则,不同于对于公民的“法无禁止则可为”的规则。目的在于限制政府滥用权力,保障公民的权利和自由。“越权无效”是世界上许多国家司法审查的通例,很难想象行政机关任意的越权行政会是怎样的混乱情景。

    (2)殡葬执法合法性原则也要求执法程序合法。

程序正义是实现实体正义的必要前提和基础。行政行为中程序的设计在保障行政活动效率的同时,主要还在于通过严格的程序,限制行政机关的任意行政行为和侵犯公民权利。严格依程序办事是实现保障相对方权利和依法行政的关键,也是行政诉讼中法院审查的最重要环节之一。在殡葬执法活动中,按照行政处罚法等的程序要求,表明身份、告知权利、告知违法的事实和处罚的法律依据、告知相对方寻求法律救济的手段等,须一丝不苟,不得有半点的马虎,应把按程序执法提高到保障公民权利、实现法治的高度来认识。许多地方搞执法档案检查抽查,并实行执法程序一票否决是推进此项工作的有益作法。

此外,殡葬行政执法合法性原则还要求执法部门采用合法的执法手段和处罚方式,合法的目的和正当的要求等。

    2、救济性原则

    有处罚就有救济。殡葬行政执法往往影响到公民的权利和义务,也必然要求相对方在对民政部门的执法行为有异议或使其合法权益遭受不法侵害时有寻求和实现救济的权利和途径。同时,救济制度和原则的存在,也为殡葬执法工作提出更高的要求,从而促进执法工作更好更完善地开展。告知相对方寻求救济的时效、途径甚至所可诉求的机构等已成为许多地方殡葬执法文书中的主要内容。目前,对于相对方来讲,法律上的救济手段和途径主要是行政复议和行政诉讼。基于行政领导关系,对民政部门殡葬行政执法的行政复议的权力归于本级政府法制部门,而行政诉讼则一般由作出决定的民政部门所在地的基层法院管辖。

    3、社会效果原则。

    殡葬事业的发展必然要求并须伴随着良好的移风易俗的精神文明建设成果,殡葬执法工作从属于殡葬事业的发展,因此,殡葬执法也要求坚持社会效果的原则。

    在立法目的的说明中,现有殡葬管理法规大都在第一条列明“为了促进社会主义精神文明建设”的目的。推进殡葬改革、促进精神文明建设是殡葬事业发展的一个重要任务和价值趋向,这也是殡葬行业至今作为特殊行业加以定位和保护的重要原因。因为各级人大和政府部门在殡葬立法的过程中已经贯彻了精神文明建设的内涵,可以说,严格依法执法本身就是社会效果的实现过程。然而具体执法活动中,加强执法宣传,扩大执法的社会影响,利用清明时节,集中开展专项执法,进行执法攻坚等手段的采用对于扩大殡葬执法的社会效果所会起到有意义的推动作用亦不应忽视。

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